內(nèi)容提要：“城”和“鄉(xiāng)”是城市體系中的兩個(gè)關(guān)鍵主體，縣級(jí)小城市介于兩者的過(guò)渡地帶，是城市體系內(nèi)大中小城市良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。部分縣級(jí)小城市陷入“小城市病”發(fā)展困局。應(yīng)助力民營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為突破口發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)。
改革開(kāi)放以來(lái)，從“六五”時(shí)期“抓小控大”、“七五”到“九五”時(shí)期“大中小并舉”、“十五”時(shí)期“大中小并進(jìn)”，歷經(jīng)四十年的探索和調(diào)整，我國(guó)確立了新時(shí)代中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。黨的十九大報(bào)告指出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的背景下，城市體系內(nèi)大中小城市的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是縣級(jí)小城市的可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略取得成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。
部分縣級(jí)小城市陷入“小城市病”發(fā)展困局
衡量縣級(jí)小城市的發(fā)展質(zhì)量高低，基本原則應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、治理有效、生活安定等四個(gè)方面。探索縣級(jí)小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式，使縣級(jí)小城市兼具產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)吸引力，對(duì)于改變?nèi)丝谙虼蟪鞘羞^(guò)度集中的趨向、加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化、實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化具有重要意義。然而，目前大多數(shù)縣級(jí)小城市發(fā)展面臨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、吸納人口過(guò)少等問(wèn)題的困擾，部分縣級(jí)小城市陷入了“小城市病”困境，導(dǎo)致城市發(fā)展難以達(dá)到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)模效益門(mén)檻，吸納產(chǎn)業(yè)和人口的能力受到抑制，陷入了經(jīng)濟(jì)效率低下和資源利用浪費(fèi)的惡性循環(huán)，部分縣級(jí)小城市甚至出現(xiàn)了空城化和市容蕭條的局面。
當(dāng)前困擾縣級(jí)小城市發(fā)展的因素，歸納起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面。
第一，縣級(jí)小城市的現(xiàn)代市場(chǎng)體系發(fā)育相對(duì)滯后。改革開(kāi)放初期，縣級(jí)小城市曾經(jīng)是中國(guó)最具發(fā)展?jié)摿Φ男姓卧?，家庭?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和地方國(guó)營(yíng)企業(yè)等是彼時(shí)“自下而上”式市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊。隨著國(guó)企改革和“抓大放小”政策的調(diào)整，縣級(jí)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)體量小、機(jī)制靈活等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)受到抑制，反而受到融資困難和市場(chǎng)信息相對(duì)遲滯的制約，難以與宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整保持同步，逐步陷入發(fā)展困境。與此同時(shí)，受到區(qū)位條件、資源稟賦等先天條件的制約，加上行政區(qū)劃的限制，縣級(jí)小城市的資源配置能力受到體制的束縛，資本、技術(shù)、信息、人才等要素難以在縣級(jí)小城市形成聚集和融合，對(duì)于縣級(jí)小城市提升經(jīng)濟(jì)活力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力形成了極大的制約。
第二，縣級(jí)小城市面向的農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)遲緩。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受生產(chǎn)要素、自然條件以及發(fā)展歷史等因素的制約，我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村居民收入仍然停留在滿足基本消費(fèi)需求的水平，多元消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)育遲緩，農(nóng)村市場(chǎng)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中所占份額趨于下降。由于現(xiàn)行土地制度、戶籍制度、城鄉(xiāng)二元體制殘余的影響，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程困難重重，又進(jìn)一步制約著農(nóng)村消費(fèi)需求的擴(kuò)大和農(nóng)村市場(chǎng)的發(fā)育，導(dǎo)致農(nóng)村市場(chǎng)對(duì)于縣級(jí)小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用受到抑制。
第三，縣級(jí)小城市的發(fā)展模式相對(duì)僵化。除了外部的客觀因素困擾，縣級(jí)小城市自身往往面臨內(nèi)源性增長(zhǎng)能力不足的制約，存在著目標(biāo)定位不準(zhǔn)、發(fā)展模式僵化等問(wèn)題。不少縣級(jí)小城市違背城市發(fā)展規(guī)律，片面走“以地謀發(fā)展”的道路，土地開(kāi)發(fā)盲目冒進(jìn)，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，吸納人口和就業(yè)的能力不足，造成房地產(chǎn)供給過(guò)剩，人為加大了造就“鬼城”的風(fēng)險(xiǎn)。還有一些縣級(jí)小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公共服務(wù)供給不足，城市治理模式僵化，導(dǎo)致文化氛圍匱乏，生活方式庸碌化，缺乏對(duì)人才、資金等要素的吸引力，甚至出現(xiàn)治安狀況惡化等社會(huì)問(wèn)題，城市發(fā)展陷入“小城市病”困境。
以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為突破口，破解小城市發(fā)展困局
推動(dòng)縣級(jí)小城市可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)讓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為突破口，發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可缺少的組成部分。黨的十九大報(bào)告指出，“支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力”。習(xí)近平總書(shū)記在2018年9月份視察東北經(jīng)濟(jì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)、保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。改革開(kāi)放四十年來(lái)，東部沿海地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)更是表明，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是最能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的經(jīng)濟(jì)形式，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最有創(chuàng)新活力的經(jīng)濟(jì)主體，也是創(chuàng)造市場(chǎng)活力、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要市場(chǎng)力量。
民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與縣級(jí)小城市的發(fā)展階段具有多層面的契合之處。
首先，縣級(jí)小城市通常處于城市體系內(nèi)資本、技術(shù)、人才要素流動(dòng)的末梢，自主吸引資金、人才、技術(shù)的能力相對(duì)較弱，而民營(yíng)經(jīng)濟(jì)卻大有用武之地。可供縣級(jí)小城市選擇的策略就是從挖掘和吸引民間資本，發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)入手。相比于國(guó)有經(jīng)濟(jì)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)完全按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作，可以充分利用當(dāng)?shù)氐膬?nèi)源性資源，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化分工協(xié)作，迅速形成獨(dú)具特色的根植性產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群。由于縣級(jí)小城市大多以規(guī)模零星的配套性產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，進(jìn)入門(mén)檻較低，有利于民間資本迅速進(jìn)入。
其次，縣級(jí)財(cái)政實(shí)力有限，難以支持大型工業(yè)企業(yè)，發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是縣級(jí)小城市的現(xiàn)實(shí)選擇。由于各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的信貸政策普遍向大中型城市和大中型企業(yè)傾斜，小城市的國(guó)有經(jīng)濟(jì)面臨愈來(lái)愈嚴(yán)峻的資金短缺問(wèn)題。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)具有以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向、高靈敏的市場(chǎng)反應(yīng)、高效率的企業(yè)運(yùn)作等優(yōu)勢(shì)，可在很大程度上克服資金短缺的困擾。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大多是本土經(jīng)濟(jì)，對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源和人脈關(guān)系的依存度高，具有較強(qiáng)的根植性，外遷傾向小，可為當(dāng)?shù)刎?cái)政提供穩(wěn)定的稅源。
最后，大部分縣級(jí)小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，要素聚集功能不足，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)可以彌補(bǔ)服務(wù)業(yè)發(fā)展的不足，對(duì)于擴(kuò)大就業(yè)、改善民生具有不可替代的重要作用。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)能夠廣泛調(diào)動(dòng)和激發(fā)民眾的創(chuàng)業(yè)熱情，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，發(fā)展進(jìn)入門(mén)檻較低的二三產(chǎn)業(yè)，可以為勞動(dòng)技能較低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更多的就業(yè)崗位，最大限度地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。與此同時(shí)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)所從事的二三產(chǎn)業(yè)，有利于增加小城市的公共產(chǎn)品供給，增強(qiáng)宜居程度，為改善民生作出積極貢獻(xiàn)。
當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的縣級(jí)小城市，往往是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活躍、繁榮的地方，譬如杭州市蕭山區(qū)、諸暨市、義烏市。只有大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)投資主體多元化，培植適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體，通過(guò)制度創(chuàng)新激發(fā)縣級(jí)小城市的經(jīng)濟(jì)活力，走向高質(zhì)量發(fā)展，才能破解當(dāng)前的發(fā)展困局，把縣級(jí)小城市培育成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。
縣級(jí)小城市發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵舉措
第一，發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)要以打造特色產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)。縣級(jí)小城市發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，要盡量避免“趨同”，因地制宜選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，不斷延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，增加附加值，打造縣級(jí)小城市的特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。縣級(jí)小城市的交通區(qū)位條件和要素聚集能力不同于大城市，要注意和大城市錯(cuò)位發(fā)展，找準(zhǔn)自身在城市群中的定位，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。縣級(jí)小城市選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)以承接大城市的經(jīng)濟(jì)輻射和區(qū)域性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為導(dǎo)向，與大城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成配套和互補(bǔ)。在現(xiàn)實(shí)中，不少特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)在大城市的附近，就是大城市的空間溢出效應(yīng)的體現(xiàn)?？h級(jí)小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然要注意利用大城市的空間溢出效應(yīng)，這樣才能與大城市形成良性互動(dòng)的局面?？h級(jí)小城市肩負(fù)著連接城市和鄉(xiāng)村的重要功能，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中承擔(dān)著重要的作用。縣級(jí)小城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇要注意與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，服務(wù)農(nóng)村居民，服務(wù)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，帶動(dòng)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)興旺?？h級(jí)小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與廣闊的農(nóng)村市場(chǎng)相結(jié)合，才能找到更加堅(jiān)實(shí)的市場(chǎng)支撐。
第二，以制度創(chuàng)新為發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。制度創(chuàng)新是小城市發(fā)展的原始動(dòng)力。上個(gè)世紀(jì)八十年代初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了以農(nóng)業(yè)為主的小城鎮(zhèn)發(fā)展。上世紀(jì)九十年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，直接促進(jìn)了小城市經(jīng)濟(jì)迅速崛起。進(jìn)入全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的新階段，進(jìn)一步的制度創(chuàng)新對(duì)于小城市發(fā)展顯得尤為重要。為了實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，實(shí)現(xiàn)縣域范圍的農(nóng)民、農(nóng)民工的城市融入，深入推進(jìn)制度創(chuàng)新勢(shì)在必行。當(dāng)前，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系進(jìn)入了新的發(fā)展階段，承包地“三權(quán)”分置、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、小企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革等制度創(chuàng)新漸次展開(kāi)，必將為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化道路的成功探索帶來(lái)新的制度保障。為了使縣級(jí)小城市走出發(fā)展困局，迫切需要深入推進(jìn)制度創(chuàng)新，建立健全適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的小城市發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，將縣級(jí)小城市的發(fā)展?jié)撃茏畲笙薅鹊蒯尫懦鰜?lái)。
第三，充分發(fā)揮地方政府的引導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。縣級(jí)小城市發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，離不開(kāi)地方政府的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。地方政府在發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)當(dāng)做好以下引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的工作：做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理選擇特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。這就要求地方政府在針對(duì)發(fā)展歷史、區(qū)位特征、資源稟賦、文化傳統(tǒng)等開(kāi)展充分調(diào)研、全面分析的基礎(chǔ)上，把當(dāng)?shù)馗?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)需求趨勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，制定小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，突出民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主體地位，引導(dǎo)民間資本積極組建符合小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的企業(yè)集團(tuán)。
加快政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境。地方政府應(yīng)充分重視和發(fā)揮民間資本的作用，創(chuàng)造有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境，把民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為最具活力的增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)抓。對(duì)于確定要發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，盡可能實(shí)行資源傾斜配置政策，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)給予大力扶持和幫助。規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)和組織民營(yíng)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，提高企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度，以大企業(yè)大集團(tuán)為龍頭，以中小企業(yè)為骨干，以初創(chuàng)小企業(yè)為基礎(chǔ)，形成市場(chǎng)開(kāi)發(fā)與競(jìng)爭(zhēng)的整體優(yōu)勢(shì)。積極開(kāi)展招商引資活動(dòng)，鼓勵(lì)吸引外商進(jìn)入園區(qū)投資，不斷擴(kuò)大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模。建立健全民營(yíng)企業(yè)服務(wù)體系，包括信用擔(dān)保體系、信息服務(wù)體系、市場(chǎng)開(kāi)拓服務(wù)體系、技術(shù)創(chuàng)新體系和企業(yè)培訓(xùn)體系等。為了吸納更多的民間資本，促進(jìn)投資主體多元化，應(yīng)以中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)為重點(diǎn)，解決民營(yíng)企業(yè)融資瓶頸問(wèn)題。地方政府應(yīng)通過(guò)各種媒介宣傳創(chuàng)業(yè)和鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，開(kāi)放優(yōu)惠政策，引進(jìn)更多的創(chuàng)業(yè)資源，營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)氛圍。在發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，地方政府應(yīng)承擔(dān)起“店小二”的角色，積極為企業(yè)排憂解難，建立融洽的政商關(guān)系，靠?jī)?yōu)質(zhì)的公共服務(wù)而非單純的政策紅利吸引和留住企業(yè)。幫助民營(yíng)企業(yè)做好特色品牌的宣傳和市場(chǎng)推廣。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、展會(huì)、自媒體等多種渠道，拓寬受眾市場(chǎng)，一方面有效拉動(dòng)起對(duì)特色產(chǎn)品的市場(chǎng)需求，另一方面擴(kuò)大品牌的知名度和影響力，使特色產(chǎn)品“走出去”，積極尋求外部的資金和技術(shù)支持，最大限度地調(diào)動(dòng)可用資源。
工作重心下移到農(nóng)村，注意發(fā)揮農(nóng)民在發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)中的作用。縣級(jí)小城市輻射廣大農(nóng)村區(qū)域，應(yīng)將擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主要著力點(diǎn)，在加快農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，逐步增加農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，不斷提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，把更多閑置勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)。加強(qiáng)農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)和就業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的迅速“再就業(yè)”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。
（作者：張蔚文，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，浙江大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究中心主任；石敏俊，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院城市發(fā)展與管理系主任，浙江大學(xué)求是特聘教授。文章來(lái)源：《人民論壇》12月4日）
