2018年是改革開放40周年，隨著改革的日益深入，人們對社會(huì)保障功能的理解更加全面，社會(huì)保障在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位不斷提高。如今，社會(huì)保障制度已成為國家治理體系的重要組成部分，也成為以人民為中心發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。

制度基礎(chǔ)：國民社會(huì)保障權(quán)益逐步確立

社會(huì)保障是國家在風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，旨在為社會(huì)成員提供穩(wěn)定的預(yù)期，以達(dá)到國家長治久安之目的。這樣的制度，需要以國民的基本風(fēng)險(xiǎn)保障權(quán)益為基礎(chǔ)。盡管我國的社會(huì)保障實(shí)踐有數(shù)千年的歷史，但是把社會(huì)保障作為國民的基本權(quán)益則是最近20多年的事情。20世紀(jì)90年代初，國家提出的社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展方針是“廣覆蓋、低水平、多層次”；21世紀(jì)初，這一方針的表述變更為“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”；2012年，黨的十八大則將這一表述修改為“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”。從“廣覆蓋”到“全覆蓋”，雖然僅一字之差，但后者意味著社會(huì)保障被確立為全體國民的一項(xiàng)基本權(quán)益。2012年，我國歷史上的第一個(gè)國家基本公共服務(wù)規(guī)劃將社會(huì)保障各項(xiàng)目全部納入基本公共服務(wù)范疇，作為政府的基本職責(zé)。

近20年來，我國社會(huì)保障的惠及范圍持續(xù)擴(kuò)展。一方面，原先的社會(huì)保障項(xiàng)目主要針對國有部門的工作人員和城鎮(zhèn)居民，除了救災(zāi)救濟(jì)之外農(nóng)民很少享受政府提供的其他社會(huì)保障待遇。另一方面，改革開放以后持續(xù)擴(kuò)大的非公有制經(jīng)濟(jì)部門的勞動(dòng)群體普遍缺乏社會(huì)保險(xiǎn)。20世紀(jì)90年代后期，國家實(shí)行新的社會(huì)保險(xiǎn)制度，逐步將非公有制經(jīng)濟(jì)部門的工薪勞動(dòng)者納入職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的保障范圍，“擴(kuò)大覆蓋面”是近20年來被高頻使用的詞匯。進(jìn)入21世紀(jì)之后，國家逐步為農(nóng)民建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老金、最低生活保障、醫(yī)療救助、危舊房改造等制度，使得社會(huì)保障對象從工薪勞動(dòng)者擴(kuò)展到全體國民。

與此同時(shí)，國家逐步增加了社會(huì)保障項(xiàng)目，以滿足社會(huì)成員基本風(fēng)險(xiǎn)保障之需求。在社會(huì)救助方面，完善了災(zāi)害救助制度和特困人員救助制度，建立了最低生活保障制度和醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助、司法救助、臨時(shí)救助、城市流浪乞討人員救助等專項(xiàng)救助制度，形成了一套新型社會(huì)救助制度體系。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，增設(shè)了失業(yè)保險(xiǎn)制度，使工薪勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目由4個(gè)增加到5個(gè)，并逐步把農(nóng)民工納入失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍，把農(nóng)民的生育醫(yī)療費(fèi)用納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，近年來若干地區(qū)又在探索長期照護(hù)保險(xiǎn)制度。在社會(huì)福利方面，普遍實(shí)施九年制義務(wù)教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、住房公積金、養(yǎng)老服務(wù)等制度，以及多項(xiàng)老年優(yōu)惠政策、殘疾人生活與護(hù)理補(bǔ)貼和重度殘疾人托養(yǎng)制度。

制度框架：權(quán)責(zé)漸趨清晰的社會(huì)保障體系

從風(fēng)險(xiǎn)管理的歷史演進(jìn)看，社會(huì)保障制度是國家干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)保障市場的結(jié)果。改革開放以前，由政府組織實(shí)施的社會(huì)保障項(xiàng)目不多，但保障水平較高，其主要責(zé)任主體是政府和用人單位。隨著改革的逐步推進(jìn)，各社會(huì)主體的利益關(guān)系日漸明晰，這就要求在社會(huì)保障領(lǐng)域明確政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，明確政府、用人單位、家庭和個(gè)人的職責(zé)。

20世紀(jì)90年代，國家逐步厘清了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路，并提出要建立多層次的社會(huì)保障體系，明確政府組織實(shí)施的社會(huì)保障項(xiàng)目承擔(dān)“?；尽钡穆氊?zé)，并按照“保障適度”的原則設(shè)計(jì)社會(huì)保障各項(xiàng)目的具體制度。同時(shí)，國家通過實(shí)施多項(xiàng)政策法規(guī)，促進(jìn)各類補(bǔ)充性保障的發(fā)展。2004年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部門聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，旨在使企業(yè)職工在享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上可獲得第二層次的職業(yè)年金。2006年和2014年，國務(wù)院先后發(fā)布兩個(gè)“國十條”，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)參與多層次社會(huì)保障體系建設(shè)。另外，工會(huì)等群團(tuán)組織和一些社會(huì)團(tuán)體積極探索開展若干非營利性風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目，起到了一定的補(bǔ)充保障作用。

在基本保障方面，早先的勞動(dòng)保險(xiǎn)資金全部來自于企業(yè)，職工個(gè)人不需要繳費(fèi)；國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的社會(huì)保障資金全部來自于國家財(cái)政，個(gè)人不承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。改革開放之后，國家實(shí)施新的社會(huì)保險(xiǎn)制度，明確其資金來源于國家、集體和個(gè)人，其中工薪勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)基金主要由用人單位和參保人員繳費(fèi)構(gòu)成，國家財(cái)政給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼并承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)基金的兜底責(zé)任。后來實(shí)施的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金，則來自于財(cái)政出資、個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)貼，并且財(cái)政資金占了大部分。由此，社會(huì)保障籌資多元化的機(jī)制開始逐步形成。

制度設(shè)計(jì)：互助共濟(jì)思維不斷深化

從技術(shù)層面看，社會(huì)保障是集眾人之力解除社會(huì)成員基本生存和發(fā)展后顧之憂的保障機(jī)制，不僅能夠?yàn)槿w國民提供穩(wěn)定預(yù)期，而且有助于降低全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管理成本，因而是公平與效率有機(jī)結(jié)合的制度安排。改革開放以來，按照共建共享的原則設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度，旨在逐步培育互助共濟(jì)的思維和文化。

一是確立了保險(xiǎn)型的社會(huì)保障模式。從世界范圍看，社會(huì)保障模式有福利型、保險(xiǎn)型、救助型等多種，其中保險(xiǎn)型是社會(huì)成員之間直接的互助共濟(jì)方式。20世紀(jì)90年代，我國根據(jù)現(xiàn)實(shí)國情并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，明確采用保險(xiǎn)型社會(huì)保障模式，即以社會(huì)保險(xiǎn)為社會(huì)保障體系的主體，旨在通過社會(huì)保險(xiǎn)制度解決社會(huì)成員所面臨風(fēng)險(xiǎn)的基本保障，再以社會(huì)救助制度托底，并為老年人、婦女、兒童、殘疾人等特殊群體建立普惠型社會(huì)福利制度。據(jù)此，建立了繳費(fèi)型的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了工薪勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)制度的全面轉(zhuǎn)型。

二是逐步擴(kuò)大互助共濟(jì)的范圍。20世紀(jì)90年代，國家實(shí)行獨(dú)立于用人單位之外的新型社會(huì)保險(xiǎn)制度，使得工薪勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益不受本單位經(jīng)營狀況和經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)劣之影響，這是把互助共濟(jì)的范圍從用人單位內(nèi)部擴(kuò)展到整個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)。后來，又通過提高統(tǒng)籌層次來進(jìn)一步擴(kuò)大互助共濟(jì)的范圍。最近，正在籌劃職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌計(jì)劃，旨在實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的互助共濟(jì)，促進(jìn)勞動(dòng)力市場一體化和區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。在農(nóng)村，通過財(cái)政出資為主的方式，實(shí)施最低生活保障、基本養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)、扶貧脫貧和各種專項(xiàng)社會(huì)救助制度，實(shí)現(xiàn)了納稅人與享受者之間的大范圍互助共濟(jì)。

三是通過完善社會(huì)保障制度增強(qiáng)互助共濟(jì)性。在20世紀(jì)90年代，按照社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的原則，我國建立了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，這對于實(shí)現(xiàn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)型和平穩(wěn)過渡產(chǎn)生了積極作用。但這樣的制度設(shè)計(jì)在一定程度上削弱了制度的互助共濟(jì)性，并在實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多問題。近年來，國家開始注意這一問題，逐步放棄了“統(tǒng)賬結(jié)合”的提法，并努力尋求完善個(gè)人賬戶制度、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)的途徑。

制度運(yùn)行：治理理念與規(guī)則走向現(xiàn)代化

社會(huì)保障是長期性的制度安排，其能否實(shí)現(xiàn)永久性持續(xù)健康運(yùn)行，關(guān)乎社會(huì)成員的風(fēng)險(xiǎn)保障權(quán)益，關(guān)乎國家長治久安，并直接體現(xiàn)國家治理水平。改革開放以來，我國完善社會(huì)保障治理機(jī)制，不斷提高管理服務(wù)水平。從20世紀(jì)90年代開始，我國根據(jù)本國國情，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立了社會(huì)保障治理機(jī)制和運(yùn)行規(guī)則。比如，陸續(xù)頒布實(shí)施了《殘疾人權(quán)益保障法》《未成年人保護(hù)法》《老年人權(quán)益保障法》《城市居民最低生活保障條例》《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)救助暫行辦法》和《慈善法》等。這些法律法規(guī)的制訂完善和貫徹落實(shí)，有效保障了社會(huì)保障事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

針對社會(huì)保障制度運(yùn)行中出現(xiàn)的基金收支平衡困難和制度運(yùn)行效率及服務(wù)質(zhì)量不高等問題，我國逐漸重視采用科學(xué)方法并改進(jìn)管理機(jī)制。21世紀(jì)初，國家提出“可持續(xù)”的原則。2012年，提出包括社會(huì)保障各項(xiàng)目在內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化的思路和實(shí)現(xiàn)路徑。2013年，提出建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)要遵循精算平衡的原則。近年來，進(jìn)一步提出以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的思路。2018年，實(shí)行了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制改革，明確由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收社會(huì)保障費(fèi)。社會(huì)保障各相關(guān)部門注重便民、快捷、高效的原則，不斷改進(jìn)和完善社會(huì)保障服務(wù)流程，推廣“最多跑一次”。同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等各種現(xiàn)代化技術(shù)手段，以提高服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)督管理水平。

改革開放40年的歷程波瀾壯闊，社會(huì)保障發(fā)展成就舉世矚目。在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分的狀況還很明顯，與人民群眾日益增長的美好生活需要和國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)還有較大差距。因此，必須深化社會(huì)保障制度改革，織密社會(huì)保障網(wǎng)，切實(shí)維護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員的社會(huì)保障權(quán)益，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障從制度全覆蓋到人員全覆蓋，從人人享有到人人公平享有。同時(shí)，通過建立有效的社會(huì)保障治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)保障資源的優(yōu)化配置，以使社會(huì)保障制度更加公平、更可持續(xù)、更有效率。

（本文系國家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目“代際均衡與多元共治——老齡社會(huì)的社會(huì)支持體系研究”（71490733）階段性成果）

（作者：何文炯，中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長，浙江大學(xué)民生保障與公共治理研究中心主任、教授。文章來源：《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2018年12月18日）